去年以来，广东全面实施“百县千镇万村高质量发展工程”（下文简称“百千万工程”），力图破解区域发展不平衡难题。作为头号工程，全省力推学习运用“千万工程”经验，建设焕然一新的县镇村，破解城乡区域协调发展难题。今年4月，在“百千万工程”的基础上，广东省重点提出要大力推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，力争到2035年全省县城城镇化率大幅度提升，为促进广东城乡区域协调发展提供有力支撑。

5月11日，《2024年广东省全面推进“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展工作要点》发布，为县域高质量发展、城镇提能升级、和美乡村建设和城乡融合制定了更为详细的执行方案。

△2018-2023年末，广东常住人口城镇化率稳步上升（数据来源：广东省统计局）

系列政策和工作方案的内容摆出来，向前看，是发展的方向重点，是“做什么”的问题；往里想，是“为什么要做”，是城镇的运行机制。当下，“要做什么”的问题很关键，但理清其中缘由，读懂“为什么要这么做”，才能让我们做得更好。

无论是“百千万工程”还是“新型城镇化”，皆因大湾区与粤东西北地区的发展失衡而来。2023年广东创下的13.57万亿元GDP中，广深两城占到47.9%，几乎占到全省经济总量一半！如果加上佛山和东莞，四城经济总量就占到全省GDP的66%！若再追加到珠三角九城，其GDP总量更是占全省八成以上。

△从广东省各市2023年GDP数据看，“二八”经济现象明显

“不患穷而患不安，不患寡而患不均”，“二八”经济现象意味着什么，不可不察，加之在当下互联网传媒高度发达的时代，各个城市经济数据的横向比对，湾区与四线县城的生活场景、城镇建设、公共服务的差异，都会统统暴露在公众视野之下。广东不得不把更多注意力放到欠发达的地区，避免地区发展差异化断层而带来的民生及稳定问题。

2023年，我国人口总数减少208万人，迈进了人口负增长门槛，广东此时对县域提出的“新型城镇化”，要求实现城镇化率大幅度提升，人从哪里来？首要点在产业，或更聚焦一些是指制造业。所以近几年，粤东西北都在搭建产业转移平台，主动或被动承接珠三角的产业转移，随着大规模的产业转移，大量的制造业人口也会一起转移。汕头提出“工业立市、产业强市”战略，韶关制定“生态立市、工业强市”方针，茂名则高举“制造业当家”旗帜，都为引进产业做足了欢迎仪式。

△茂名市去年印发《茂名市高质量承接产业转移实施方案》，对工业园区布局做了全面规划部署（图片来源：茂名市工业园区高质量发展规划（2021-2025 年））

△汕头市正在加快建设70平方公里的承接产业转移主平台，形成“一环两带，一区多园”的空间结构（图片来源：《汕头市工业园区专项规划》2022年12月公示稿）

笔者闲时有开卫星图看城市的习惯，发现粤东西北的很多县市，都不约而同地出现了大块的“新”工业园区图斑，有些园区面积甚至比县城城区还大，一查基本都是某某市产业转移工业园。产业转移了，人也就随之迁徙过来了。

△粤北韶关南雄县的产业转移工业园

△清远佛冈县的产业转移工业园

△粤西茂名高州市的产业转移工业园

△河源江东新区产业转移工业园

放眼世界，只有中国建成了门类齐全、独立完整的现代工业体系，而且我们也有美国的前车之鉴——巅峰时期将制造业转移海外，后续难以回流，进而影响其在区域博弈中的竞争力。因此对于国家而言，发达地区的产业，要通过政策引导优先向内地转移，确保中国在制造业领域的全球领先地位，从航空航天、工程机械等重工业装备，到纺织、食品、家具、电器等涉及衣食住行的轻工业商品产品都能实现自主生产，这是其一。

二是对于湾区而言，经历改革开放四十余年的高速发展，大城市建设趋于饱和，产业升级需要新的空间，而小小的珠三角平原，硬是塞下了广佛深莞四个制造业巨头，还有中山、江门等实力不容小觑的产业城市。8600万人挤在5.6万平方公里的大湾区中，人口仄逼也给这些城市的居住幸福度、建设管理带来极大的负面作用。逐步、分批把土地密集型、劳动力密集型产业转移到内地，广佛深莞这些尖子生们才能腾出空间来，发力新能源、新材料、AI、生物医药、半导体、造船造车造火箭等等这些高附加值高技术密集型的产业，腾笼换鸟就是这个意思。同时对一线城市城市更新（广深）、城中村改造（广深）、村级工业园连片改造（佛山顺德）等都是有间接促进作用的。

△在广东，极度不均的人口分布，珠三角的“空间革命”势在必行（图片来源：公众号-产业研究僧）

三是对于粤东西北县城而言，制造业带来的人口红利是非常可观的。首先是城镇化率，粤北有些县城常住人口常年只有二、三十万人，一个上规模的产业转移基地，能在短短几年内，使常住人口增长几万人，城镇化率大幅提升不是问题。其次是税收，一个上规模的工业园区纳税能力，对于长期依赖财政补贴的县城而言无疑是个“香饽饽”。还有，县城也经历过房地产土地财政时代，经过近些年房地产去泡沫后，县城房价应声下跌，以笔者家乡粤西某县级市为例，新区房价格从高位时期八、九千跌至现在的五、六千（带装修），还很难卖，随着产业转移而回到县城的工人，其中部分是回到自己老家，降价后的房价是工资的1~2倍，对于他们而言是可以买得起的，也为去县城地产库存提供了充足的市场需求。

△广东各城市收入房价比，系数越大，一定程度上可反映在当地买房的压力越小（图片来源：网络数据）

或许有人担心制造业转移带来生态污染问题，其实经过近十余年产业迭代升级，湾区的制造业早已脱胎换骨，高污染高排放的早已被淘汰，加上环保意识、环保要求不可同日而语，接受产业转移的县城产业园，都是新规划、有管控的现代园区，污水净化、废气粉尘过滤设备都会完善，且远离居住区和生态保护区，不会再像九十年代的粗放无序发展，以污染换取GDP的快速增长。

人员随产业转移回流县城后，关键在于县城能否留得住产业、留得住人。所以，在新型城镇化文件中，要求提升县城规划布局和交通设施，提供高质量教育、医疗、社保等基础保障和配套，推动县城扩容提质。

对于广大务工群体，他们首要关心的是吃住配套、子女上学、看病问题，这些是留得住人的首要因素，也是县城一直以来的短板。所以，推动广深地区的省重点医院设立粤东西北分院，派遣专业医务人员下沉驻点，或派送医学高校毕业生到基层实习，建立长期的省地对口技术帮扶很有必要。教育资源也是如此，“百校联百县”工程下，珠三角的名校资源向县城输出教育模式、充分发挥现代信息技术优势，在远程教育、师资培训方面，提升县城的教育技术，这些，以笔者家乡为例，目前都有在落地实现。

△中山大学附属第六医院粤西医院在信宜市落成，现已投入使用（图片来源：信宜市人民医院官网）

△华南师范大学附属信宜学校2023年建成招生

其次是人居环境，近十年轰轰烈烈的美丽乡村建设下，一批乡村环境实现了美丽蜕变，但是县城的居住环境还是首要的。产业转移人口从大城市回到了小县城，这部分人群可能并不是大城市顶级、高端文化商业的主要服务对象，但却拥有庞大的消费需求，这就要求县城不能落下大众文化、休闲娱乐消费等供给服务。因此，在县城中建设特色旅游、文化体验、城市商圈等新业态，构成了新型城镇化文件中的重点路径。

再者是县城政府的执政管理服务意识和能力。比起服务，过去的县城更加重视管理，而随着外来产业、人口的流入，当地政府的服务意识是否能跟上？是否能通过更加人性化的在地行政服务来提升县城办事、审批的效率？这也是对县城能否留得住产业、留得住人的重要考验。

产业转移解决了就业问题，教育医疗、文娱体验服务跟上后，粤东西北的农村劳动力不用远赴珠三角，就可以就近在县城实现城镇化。毕竟这些产业工人中的大多数，可能奋斗一辈子都无法在广深落脚，孩子没法在广佛深莞入户上学，如果老家县城环境好了，各方面都还差强人意，又何必跑到大城市去“996”内卷呢？

当县域城镇化的进程加速，要面对的就不止是“如何实现城镇化”的问题本身，更多的是思考“城镇化会带来哪些问题”以及我们应当如何应对。例如，空心村难题，随着周边农村的剩余劳动力被进一步吸纳，届时自然而然地会多出来一批“空心村”，它们该走向何方？

在广东，城镇化进程本身就存在“失衡”的现象。在广大欠发达的县城，还在力推城镇化、鼓励农民进城的同时，另一边湾区发达的都市圈，早已开始郊区化/乡村绅士化运动，重提“乡村广阔天地,大有可为”的口号。一批文旅主理人、乡村设计师、乡创团队逐渐返乡，把一线城市的资金、技术、经营理念带到乡村，这些人是否会成为空心村的“新村民”？“城里人回村，村里人进城”，背后又涉及户籍管理、乡村土地承包权、宅基地使用权与经营权改革、新老村民的相处等一系列问题，而这些都是城镇化进程中必然要去思考和解决的。在这些方面，未来是否能有试点县/区打样板？进而制定成文的对应政策，“摸着石头过河”，逐步推进。

再有，“百千万工程”实施过程中的措施指导问题。正因为城镇化本身的“失衡”，所以在广东推“百千万”更要因地制宜。目前一套标准统到底的执行是否有待改进？例如全省都在重点抓的美丽圩镇“七个一”，实际上已经细化到了具体建设的层面，但是否所有的乡镇都有建设这七个内容的真实需求？因此，在推进落实的路径中，是否应遵循“省一级定方向，市一级定重点或定市辖区/县的重点示范方向，区/县制定各自具体的建设措施”工作逻辑，让最为了解当地县情的乡镇有更大的主动权去因地制宜，根据实际拎出建设任务，也许是“五个一”，也可能是“八个一”，全省都套一个标准，难道真的合理吗？

此外，关注新型城镇化的县镇村运营问题。在财政普遍收紧的情况下，粤东西北曾投入大量的财政资金进入乡村基础设施，几年下来，很多乡村的厕所老旧上锁，公园杂草丛生，器材生锈荒废……也没能吸引到什么人返乡，一轮建设下来能自我造血的乡村更是凤毛麟角。因此，不能用一线城市的建设思维去套县镇，且不说前期高昂的投入，哪怕是建好了，后续大笔的维护管养费用也几乎没有哪个乡镇、乡村能够负担得起，因此，如何解决镇村的可持续运营问题，才是难点。

无论是“百千万工程”，还是“新型城镇化”，建设任务总是有周期的，任务完成了，然后呢？最终要如何实现城乡区域协调发展这个目标，仍然是一个需要被探索、研究和实践的长远命题，需要政府、专业学者、规划设计公司等多方主体更多地参与到这个进程中来。